作者简介：杜倩博(1982- )，男，河北石家庄人，管理学博士，湖南大学法学院公共管理系助理教授，研究方向为行政组织与权力理论、廉政制度。湖南 长沙 410082
来源：《复旦教育论坛》2017年3期
内容提要：中国高校“党委决策、校长执行”的说法，容易将党委与校长“决策—执行”关系的丰富内涵简单化。因此，应当运用组织理论，全面阐释这种权力关系的丰富内涵。党委与校长之间的“决策—执行”分工关系具有五个方面的主要内涵，不仅是一种“平面化切割”，而且是具有五种形态的“政策层次性转化过程”，并且在其中蕴含着权力制约与协调机制。在具体实践中，由于“重大问题”的模糊性、决策权对执行权的监督困境、决策民主性不足、“政策层次性转化”过程中的制约与协调、政治责任难题等原因，党委与校长之间“决策—执行”关系的运行时有不畅。对此，本文进行逐一分析，并提出相应的完善建议。
关 键 词：党委领导下的校长负责制 “决策—执行”关系 内涵 完善
标题注释：湖南省哲学社会科学基金项目“湖南机构改革后的大部门内部权力制约与协调研究”(14YBA102)，中央高校基本科研业务费专项资金资助。
中国特色社会主义高校的重要特征，在于牢牢掌握党对高校工作的领导权，着重处理好“党委领导”与“校长负责”的关系。中国学术界习惯于从“决策—执行”的关系角度，认为“党委重在决策，校长重在执行，党委领导与校长负责的关系实质就是决策与执行的问题”[1]。2016年12月，习近平总书记也同样运用“决策—执行”关系的基本思路，对高校党委的职责做出概括：“高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。”[2]其中，“把方向、管大局、作决策”属于党委的综合决策职能，需要校长具体执行；“保落实”就是要求党委采取相应的体制机制，保证校长执行相关政策。因此，深刻阐释党委与校长之间的“决策—执行”关系，是准确理解高校党委与校长权力关系的核心视角与关键学术任务。
一、相关文献简述与问题提出
学术界虽然普遍从“决策—执行”关系的角度理解党委与校长的关系，但从该角度专门论述这一问题的文献十分有限。然而，相关研究亦提出不少真知灼见。其一，提出应清晰划分党委决策权与校长执行权，把握党委和校长各自的定位[3]，应区分党委决定权、校长提议权[4]。其二，针对校长执行权具有的决策属性，提出党委“进行驾驭性领导”、校长“进行运作性领导”，校长“既是决策者，又是执行者”[5]。其三，分别研究了党委决策体制、校长执行体制的各种特点与存在的问题，探讨了党委常委会、校务委员会的完善策略[6]。
其他关于“党委领导下的校长负责制”的研究，虽未从“决策—执行”关系的角度展开论述，但不无裨益。例如：从党委与校长相互沟通的角度，提出“没有共识不决策”的理念，论述了协商会等党政沟通机制[7]，并提出了对党委书记和校长的人格化要求[8]。从制度建设的角度，运用罗伯特议事规则的普遍原理，探讨了党委与校长决策所应当坚持的规则和秩序[9]。从党委决策的责任追究方面，提出了决策公开、对党委的民主考评、党代会的报告审议机制、教代会的评议机制等对高校党委的追责机制[10]。
然而，当前学术界相关研究专业化与学术性程度较低，探讨的深度明显不足。其一，从理论研究层面上看，“所谓‘党委决策、校长执行’的说法，简明易记，但不够确切，容易把丰富的内涵简单化”[11]，尚有诸多问题没有深入探讨。例如：高校党委与校长之间“决策—执行”分工关系，具有怎样的丰富内涵?以党委与校长之间决策与执行分开为基础，二者应当具有何种形态的决策与执行权力衔接?二者的“决策—执行”关系是一种“平面化切割”，还是一种动态过程?二者之间可以形成怎样的决策权与执行权的制约与协调关系?其二，从对策研究层面上看，由于“内涵”研究尚不深入、不全面，学术界对党委与校长“决策—执行”关系的完善建议也需要配套推进。
关于“决策—执行”关系问题，组织理论具有丰富的思想资源。中国高校虽然作为一种特殊的组织，但同样也具有组织的一般共性。本文依据组织理论关于“决策—执行”关系的基本规律，采用文本分析的方法，透析《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[12](以下简称“中办《实施意见》”)等相关制度文本背后的权力关系。在此基础上，本文将党委与校长“决策—执行”分工关系的内涵进行清晰而丰富的阐释，提出从党委决策到校长执行的政策层次性转化过程，揭示二者之间的权力制约与协调关系，进而探讨推进党委与校长“决策—执行”关系更加顺畅化的对策建议。
二、党委与校长的“决策—执行”分工关系：内涵与类型
(一)党委与校长“决策—执行”分工关系的内涵
一方面，组织理论承认决策与执行分开的“基调”，认为组织中的决策权与执行权存在着明显不同的主体归属，且前后相继[13]。另一方面，组织理论也认为决策与执行是连续的、密不可分的，公共政策在执行的过程中形成，在形成的过程中执行[14]。因此，党委与校长既应当有明确的“决策—执行”权力界分，又应当在组织过程中相互衔接。具体呈现为五个方面的关系：
首先，党委在法律法规确定的事务范围内具有最终决策权，校长在党委决策的基本原则指导下行使执行权。按照组织理论，决策权与执行权在领导者与被领导者之间进行划分。在事关全局的重大问题上，只要党委在依据法定程序进行决策之后，校长不论是否对决策持有个人异议，均应当遵循、执行党委决策。
第二，决策权与执行权的运行方式具有重要差异。党委决策权注重民主化，校长执行权注重高效化，二者前后相继、紧密结合。组织决策的方向性、根本性，要求以民主方式保证其正确；执行权应具有决断力，保证执行者有能力抵制过分的争议。因此，在高校领导体制中，决策权的民主性体现为“党委领导”而非“书记个人领导”，执行权的高效性体现为“校长负责”而非“校委会负责”；党委常委会以集体讨论和少数服从多数的方式做出决定，校长办公会则是在民主讨论基础上由校长做出最终决定。这旨在实现“先民主决策，后高效执行”“先慢慢决策，后快速执行”的政策过程。
第三，校长对党委决策具有重要建议权，校长也需要进行试验性执行并反馈执行效果，推进党委决策的成熟与完善。党委虽然掌握着最终决策权，但往往依赖于校长的建议权。例如：校长主持党委常委会某些决策方案的起草工作；校长对党委常委会决策事项具有提议权；党委提出的决策事项应当尊重校长意见。另外，有些重大决策很难在一两次集中讨论中做出，往往需要随着执行情况的变化逐渐调整。这就需要党委首先做出试探性决策，校长根据这些基础决策进行试验性执行，并在试验性执行过程中发现新情况、新问题，向党委随时反馈执行中的信息，进而逐步推进党委决策的成熟与完善。
第四，“决策—执行”关系具有“层次性”与“同心圆”特征，校长具有执行中的决策权，不受党委任意干涉。组织理论认为，决策权与执行权关系具有层次性，或者从圆心向四周的扩散性。某一个层级的工作，在他的领导者看来，他是执行；在他的被领导者看来，他又是决策。区分决策与执行的关系，要区分是哪一层次上的关系。党委与校长之间的决策与执行关系，是事关学校发展方向、学校全局等重大问题层面上的关系。在党委第一层次决策之后，校长具有下一层次的决策权。因此，从党委、校长，到处长(院长)、科长(系主任)，在党委周围“形成动态的、轴心辐射状的同心圆管理团队，从而将决策制定和执行从圆心向外不断扩展”[15]。
第五，党委对校长的执行效果进行监督，党委的监督权是保证决策落实的关键因素。就组织权力的实在性来看，决策权具有方向性、原则性，执行权才能够使决策方向与原则实在化、具体化；就权力与利益的关系来看，决策权对利益实现具有非直接性，而执行权才能直接实现政策利益。决策权必须对执行权进行监督，才能保证决策的具体化、利益的实在化。因此，党委应当对校长实施监督权，以保证决策权的落实。党委的监督权具有两种形态：一是对校长的政策执行情况进行监督；二是监督校长权力行使中的廉洁性。
(二)党委与校长“决策—执行”分工关系中的五种“层次性转化”
组织政策“产生于具体情况下做出的一系列的个别决定”，“要让事实上由下属做出的大量决定能在最大程度上执行组织的‘总政策’”[16]。这样，“一个层级化的目标系统就会建立起来，其中的每一个层次既是其下级层次的目的，又是其上级层次的手段。”[17]因此，校长要将党委决策转化为一系列个别决定，以执行党委的总政策。党委与校长之间的“决策—执行”关系，不仅是一种“平面化的切割”，而且是一种政策的“层次性转化过程”。
具体来讲，中国高校党委与校长之间的“决策—执行”关系，主要存在五种类型[18]的政策层次性转化过程。一是“决定—服从”关系，即党委以决定权的方式实施领导，校长服从领导者的决定，并做出各种服从性决定。二是“计划—实施”关系，即党委制订计划，校长组织行政力量实施计划，并做出一系列实施计划的决定。三是“战略性政策—操作性政策”关系，即党委制定战略性的政策，校长依据战略性政策制定一系列操作性政策。四是“抽象体系—具体体系”关系，即党委制定具有原则性的抽象政策，校长将抽象政策转化为众多的具体政策。五是“综合体系—单一体系”关系，即党委制定综合性政策，校长根据综合政策制定出各领域的单一政策。
中办的《实施意见》等制度文件，对党委与校长权限进行了较为清晰的概括，体现着“决策—执行”分工关系的五种政策层次性转化过程(见表1)。
三、党委与校长“决策—执行”关系的权力制约与协调内涵
中国高校以党委决策权与校长执行权分工关系为基础，使任何个人或者组织都不具有“绝对权力”，党委与校长之间形成决策权、执行权、监督权相互制约与协调机制。
(一)党委领导：党委决策权对校长执行权的制约
“党委领导”的内涵和五种类型，体现着党委对校长的权力制约。党委为校长权力把握社会主义的政治方向，进行思想领导；党委为校长权力设定方向，提供战略性决策、宏观抽象决策、综合性政策；党委以组织领导、组织机构设置与人员任免、干部队伍建设的方式，确保学校骨干力量服从党委决定；党委把握重大事项的最终决定权，将党委确定的基本战略、方向落实在事关学校全局的重大事务中。因此，党委权力体现为“管思想、管方向、管干部、管大事”，上述四个方面共同促进与维护党委的领导力。
(二)校长负责：校长执行权对党委决策权的制约
执行过程本身就是对组织体系的一种制约[19]。在“决策—执行”关系的内涵及其五种转化类型中，体现着校长对党委的权力制约。一是校长具有执行中的决策权，掌控着从抽象政策向具体政策、从综合政策向单一政策、从战略政策向操作政策的转化过程，党委无法具体掌控这种转化过程中的问题，校长根据客观情况自主决策。二是校长行使各种政策、决定的建议权——党委常委会的一些重要议题由校长提出，集体决策过程中校长可以陈述个人意见，校长组织拟订各种决策方案草案——都具有相当程度的合理性，不宜被随意否定。三是涉及教学、科研、人事、财务等方面的具体业务、具体制度，校长具有最终决定权，不受或少受党委具体干涉。四是在一些复杂疑难决策中，校长具有试探性执行权，并根据自身政策取向进行情况分析、信息整理、意见反馈，影响着党委决策的成熟甚至走向。
(三)团结合作：党委决策权与校长执行权的协调
党委与校长“决策—执行”之间的权力制约关系，必然与二者的权力协调相结合。一是在民主决策过程中，党委书记、校长都是党委常委会主要成员，党委常委会对学校工作实行集体领导，体现协商一致的权力协调原则。二是校长在政策执行过程中对外代表学校形象，党委通过决策整合作用提升校内凝聚力，党委、校长实现互补性权力协调。三是在组织政策拟订、实施、评估中，在各种权力运行的全部过程中，党委书记与校长可以随时进行沟通协商；在人事任免过程中，由党委组织部门负责考察，听取校长意见后，党委集体讨论决定。四是校长可以据实向书记报告执行过程中的成绩、困难以及遇到的新情况，进行深入的沟通与协调，根据执行中的情况修正与完善决策。特别是在一些复杂疑难决策中，校长的试探性执行反馈则具有更加重要的权力协调作用。
四、党委与校长“决策—执行”关系实践中的问题及其原因
党委与校长的关系在实践中时常遇到种种问题，诸如：书记与校长之间的权力冲突现象屡见不鲜，“领导的不负责、负责的不领导”等责任问题，“以党代政”或“党虚政实”的“一头大”问题。从党委与校长“决策—执行”关系的角度看，这些现象产生的原因如下：
(一)“重大事项”上决策权与执行权的边界模糊性
现行制度关于党委常委会“重大事项”决定权的安排，其合理性在于：一方面，使党委的战略性、方向性决策贯穿于重大事项之中；另一方面，从抽象政策向具体政策、从综合政策向单一政策、从战略政策向操作政策的转化过程中，防止校长偏离党委所设定的政策方向。然而，现行各种制度所列出的党委常委会决策“重大事项”清单存在各种问题，诸如：范围设定相对较宽，仍然存在很大模糊性，“其他”界定不明，缺乏客观标准等。这种“重大事项”上决策权与执行权的边界模糊性，“为权力的非制度化竞取和权力结构的失衡奠定了基础”[20]。这就会造成两种截然相反的情况：一是将党委决定重大事项的范围界定过宽，校长的执行自主权受到侵犯；二是将重大事项的范围界定过窄，党委领导权难以有效落实。
(二)党委决策权对校长执行权的监督困境
从决策到执行的几种政策层次性转化关系(“抽象—具体”、“综合—单一”、“计划—实施”)能够实现的基础，是决策权对执行权要具有监督能力，能够纠正偏离决策原则的执行措施。当前的具体制度安排，较少设计党委对校长政策执行的监督机制，成为党委与校长关系冲突的重要根源。虽然中办《实施意见》规定了校长“向党委报告重大决议执行情况”，但从实践需求来看，还是远远不够的。这在实践中易造成两个极端：一是校长将自主权扩大化，变通执行、选择执行、歪曲执行党委决策；另一种极端是党委在校长执行的过程中频繁介入，使校长权力的自主空间被大大压缩。
(三)决策权民主性不足降低政策的一致性与可执行性
民主性是组织决策活动的关键属性，它既可以通过少数服从多数的规则结束冲突，又可以通过民主协商来寻求共识，抑或达成矛盾双方的妥协与合作，从而使决策具有更强的一致性、可执行性。民主化的“议事规则作为显在的具体制度，不仅仅是‘会议工具’，而是蕴含了领导、组织和管理以及权力运行等一系列作用机理”[9]。各高校党委常委会议规则都规定了重大问题付诸讨论与表决前，应当充分听取学术委员会、各类专家、师生员工等治理主体的意见，进行充分的民主协商。然而，实践中党委常委会的民主协商并不充分，甚至集体领导原则都受到不同程度的侵蚀，难以实现内部冲突性意见的最终民主化决定与相互容忍。在这种情况下出台的政策，客观上降低了政策的可执行性与一致性，为党委书记与校长的权力博弈埋下隐患。
(四)从决策到执行“层次性转化过程”中的制约与协调问题
实践中的高校领导及各方治理主体，缺乏对党委与校长之间政策“层次性转化过程”的充分了解，致使在这个过程中存在诸多机制缺陷。
一是“层次性转化过程”中的权力制约问题。一方面，党委决策权往往忽视政策的层次性，在无意间越过层次限制，进入操作性政策、具体政策、单一政策领域，以党委纵深化决策代替政策层次性转化过程，致使党委对校长的制约倾向于具体化。另一方面，相反的情况也可能发生：校长对政策层次性转化过程中产生的新情况、新信息进行截留，向党委进行选择性的政策反馈和意见提供，甚至以政策转化的优势侵犯党委权力，致使校长对党委的制约超出应有限度。
二是“层次性转化过程”中的权力协调问题。当前实践中运行的党委与校长的协调机制，更多地倾向于党委常委会决策过程中的协调，党委书记与校长之间的个人协调，并没有达到对政策层次性转化过程中权力协调的应有认知。因此，党委与校长权力在不同政策层次上混乱地相互穿越，而无法形成制度化的政策层次性协调。
(五)决策与执行责任划分及其追究问责机制的难题
在可以明确分清决策失误或执行不力的情况下，责任追究相对简单。然而，决策与执行是两个紧密关联、前后相继的过程，决策正确与执行有力共同推进政策效果的实现。实践中往往很难准确查找决策责任抑或执行责任，责任不清晰则会增加党委书记和校长各自的权力占有预期，又反向加剧党委与校长之间权力分配的不清晰性，进而为权力冲突埋下隐患；同时，双方均有可能“在他们相信最有利的时候行使自行决定权，而在其他情况下会试图避免作自行决定”[21]。
另外，在现行的各种制度文本中，对党委决策责任的追究采取了回避态度，直接造成追责问题。这主要基于两个方面的困难。(1)党委领导的决策责任是一种政治责任，而非法律责任，追责比较困难。例如：政治责任不可能完全精确地由法律明文规定；政治责任不能仅以专门的评价机关来评价；政治责任的承担方式是政治上受信任程度的降低，而不一定是明确的责任追究形态[22]。(2)党委集体决策责任的追究面临三大技术性难题。一是集体责任分配问题。民主讨论确定的重大政策产生失误，理应党委全体成员共同承担责任，集体成员之间的责任分配比较困难。二是书记责任难题。党委决策是在书记主持下通过的，书记应当承担怎样的责任?三是决策责任模糊性难题。党委通过的决策事项往往具有长远性、隐蔽性、模糊性，决策失误产生的负面效果可能要在数年之后才能显现，甚至有的情况很难说明是哪届党委、哪件决策的失误造成的，这就为责任追究带来障碍。
五、推进高校党委与校长“决策—执行”关系的更加顺畅化
针对上述问题，本文建议各个学校制定并逐步完善《党委领导下的校长负责制实施细则》、《党委问责实施细则》等制度，在把握党委与校长“决策—执行”关系内涵的前提下，推进党委与校长“决策—执行”关系更加顺畅化。
(一)提高党委“重大事项”决策清单的制度质量
明确、细化必须由党委全委会、常委会决策的“重大事项”清单，是党委决策权与校长执行权清晰划分的关键因素。应当“使‘三重一大’事项与‘三大会议’对号入座，整体覆盖，全面统筹”[23]。在这个重大事项决策权清单之外，党委原则上不能因“重大事项”的理由对校长进行干涉。具体应注意如下问题：一是重大事项清单的范围不宜过宽或过窄，现行制度文本对重大事项的规定难以件件“重大”，应当适度缩减或具体化。二是不宜使用“需要党委会(常委会)讨论的其他重大事项”、“重大调整”、“重要举措”的模糊表述，使“其他”、“重大”的范围清晰化，提高制度刚性。三是合理使用客观标准，如“大额资金”应设定具体金额，一些涉及“教职工切身利益”的问题可使用涉及面的百分比、涉及收入的金额等客观指标。四是对清单之外“重大事项”的确定，需要规定严格的程序。本文建议，对于清单外的事项，党委认为属于重大事项并提交党委集体讨论决定的，应当由三分之一以上的党委委员或党委常委联名提出。
(二)设定党委对校长执行情况的质询、例外干涉等制度化监督程序
应当设定党委针对校长执行事项的质询、例外干涉等制度化监督程序，既防止校长政策执行中的各项偏差，又防止党委对校长权力的随意干涉。该程序应当具有三个特点。一是严格性。设定严格的质询、干涉“条件”，如严重背离党委决策原则、实施效果产生恶劣影响、师生员工对政策产生较大抵触、存在重大失职渎职情况等。二是民主性。党委的质询或干涉需要征得一定范围的民主同意，如党委委员2/3通过，党委扩大会议2/3通过；校长接受质询、干涉的过程以及接受质询后的决策修正，也应当按照民主程序进行。三是辩论性。校长在接受质询的过程中，要设置正反面意见的辩论程序，校长要有机会阐述自己决策的主要思想，供与会人员在投票时参考。
(三)以党委决策民主性增强政策一致性与可执行性
健全党委民主决策制度，增强政策的可执行性，寻求意见的一致性。一是健全涉及学校改革发展重大问题和教职工切身利益的政策出台过程中的协商民主制度。党委常委会在形成决策草案的过程中，要通过提出议题、讨论辩论、反复修改、集体决策、民意测验等民主协商程序[24]凝聚共识。二是健全党委与校长的制度化协商机制。在党委常委会议题确定、方案起草、会议协商等过程中，针对书记与校长有分歧的决策事项，通过妥协的方式达成一致，实在无法达成一致的应扩大民主协商范围。三是高校理事会、教职工代表大会、学生代表大会、学术委员会、高校外部相关主体，都应当作为党委决策过程中的重要协商主体。四是健全民主程序之后的上报请示机制。对于采取民主方式仍得到势均力敌的两派意见，无法取得相对多数的事项，可以交由主管高校的各级教育部门主要领导裁决、指示。
(四)健全从决策到执行“层次性转化过程”中的制约与协调机制
一方面，健全从决策到执行“层次性转化过程”中的权力制约机制。既保证校长具有政策转化的自主权，又保证党委对校长政策转化过程的适度控制。一是党委的明确授权机制。党委在出台战略性政策、综合性政策、抽象政策、基本决定与计划以后，应当对校长进行明确授权，说明校长出台具体政策的权力范围，非经严格条件和程序不能干预这一授权范围内的任何事项。二是校长的政策说明机制。校长应当就自主权范围内出台的若干重要执行性政策，说明与党委宏观综合政策的具体逻辑联系，阐释政策层次性转化的具体过程。三是党委对校长政策转化的审查机制。全体党委委员或常委以民主方式，对校长的重要决定是否符合党委政策原则进行评价，有权要求裁撤或修改不符合党委政策原则的校长决定。四是党委以民主、严格、辩论的原则，建立健全对校长政策层次性转化过程的例外干涉机制。
另一方面，健全从决策到执行“层次性转化过程”中的权力协调机制。一是校长的信息与建议反馈机制。校长依据执行过程中的新情况、新问题定期或临时向党委进行反馈，并适时提出供党委参考的政策建议，特别是对党委的一些重大疑难决策，校长在探索性执行中的信息与建议则更加重要。二是政策层次性转化过程中的党委与校长沟通机制。校长应当在执行性政策议程设置、备选方案拟订、民主讨论、投票决定等各个环节，与党委书记及其他成员进行沟通交流，双方应崇尚“妥协”精神，“换位思考，多听取对方的意见”[8]。
(五)健全带有制度容忍性的决策与执行责任分担及追究机制
鉴于决策与执行责任的相互关联性以及党委决策的政治责任追究难题，应当具有一定的制度容忍力。同时，对于能够分辨的决策责任或执行责任，责任追究应当尽量清晰化；对于决策责任与执行责任难以区分、决策责任与执行责任相互配合的情况，应当建立健全党委与校长共担责任的机制。
同时，完善对高校党委决策失误的问责机制。(1)应当遵循政治责任的基本逻辑，完善高校党委决策责任机制。由于政治责任实现的基本条件是权力制约与政务公开[22]，因此应完善党委成员的民主考评机制、工作报告审议机制、党委决策公开透明机制、校外舆论监督与问责机制[10]。(2)逐步破解党委责任追究的技术性难题。根据党委书记在错误决策中产生的影响力大小，划分书记决策失误等级，进行相应程度与级别的责任追究。清晰划分领导班子成员的不同责任：“领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要的领导责任”。“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。”[25]在民主决策过程中，对错误决策明确提出反对意见的班子成员，可以减轻或免于承担责任。在决策制定之前、决策实施之中，加大各种问责主体的质询力度，使高校党委承担积极意义上的政治责任，而不是等到政策不良后果暴露之后承担消极意义上的政治责任。
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文章来源：高教研究前沿
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