今年是中国大学的“大学章程制定年”——根据教育部规定，所有“985工程”建设高校，必须在今年6月底前完成大学章程的制订，审批通过后在教育部网站公示；“211工程”建设高校要在今年年底前完成大学章程的制订工作；其他中央部门所属高校要在2015年底前完成大学章程的制订工作。
按照教育部的解释，大学章程的制订，将使大学实现依法治校，扩大高校办学自主权。据了解，截至4月底，不少高校才匆忙完成大学章程草案，进入讨论流程。北京大学、清华大学等一些综合性大学的大学章程至今尚未提交，据称，原因是大学章程要使用多年，必须谨慎讨论。还有不少高校认为，制订大学章程目前条件尚未完善，尤其是大学章程的落实问题，更需要引起关注。
大学章程时间表不断提速
大学办学必须依据大学章程，这一说法其实早就确立。
资料显示，1998年出台的“高教法”明确规定，大学要有自己的办学章程。但当时是中国高等教育加大投资和硬件高速发展时期，国家启动了“985工程”等一系列旨在推动中国高等教育发展的措施，对高等教育进行集中和大规模的投资。因此大学章程虽然被视为大学办学最主要的依据，但并未被提上议事日程。
直到2004年初，一些走得比较快的学校才开始启动大学章程的建设，比如北京大学、南开大学等高校。
2010年，复旦大学也提出了要制订大学章程，探索依法治校，并且通过大学章程以限制校长和其他党政领导的职权，理顺校内行政和学术的关系。差不多在同一时期，北京大学也提出探索制订大学章程。
直到2011年11月，教育部出台了《高等学校章程制定暂行办法》，要求各高校必须制订大学章程。《办法》中提出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。
2012年1月，教育部政策法规司司长孙霄兵在推介《高等学校章程制定暂行办法》时说，高校章程就像是大学的“宪法”或者“宪章”。
按照他的解释，大学章程上承国家法律法规，下启大学内部各项规章制度。大学章程核准书的发放，将结束高校“无章可循”的历史，它将是完善中国现代大学制度的关键步骤。中国现代大学制度也将在章程制定中进一步明晰。
有学者归纳了中国大学章程的核心内容，宏观表述是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，具体是指“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。
同时，教育部指定26所部属高校作为试点，其中包括北京大学、清华大学和北京师范大学等名校。试点范围各有侧重。
事实上，在这个名单之外，越来越多的地方高校也开始研究制定章程。当时的媒体称，中国高校正在迎来它们的“立宪时刻”。
不少高校根据《办法》设定了各自的日程安排，其中包括清华大学在内的大多数高校将“时间表”定在2015年或2016年。
去年，教育部要求日程提前。为了配合这一要求，第一批六所高校于去年8月在教育部网站上公示了自己的大学章程，分别是中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学，其中并没有民间所说的“第一梯队”高校。
此后，教育部一直在积极推进这件事，确保按照教育部的时间表完成章程的制定。
在错综复杂的关系中，中国大学章程艰难探索
“条件不成熟的原因很多”，一位学者解释，国外的大学章程大都同时解决政府和高校关系以及高校内部关系这两个层面的问题。
政府和大学的关系应当是什么样的模式，各个国家都不一样，有些是强控制，有些是弱控制，“由于我们的高等教育基础比较薄弱，所以目前我们还是强控制的阶段，这是一种现实，大学很难作为一个独立的个体，去跟政府部门进行‘谈判’。”
“另一个重要的理由是，社会尚未成熟到有足够的宽容来对待获得了各种自主权的大学，或者进步到有足够理性对待大学办学中的问题。”这位学者举了个最简单的例子——招生自主权是大学一直希望能够得到的，但实际上，如果真的让大学自主招生，要应付社会的质疑都来不及。即便是现在的情况下，每年的招生也是时刻如履薄冰。中国人民大学招办主任今年被查处，全社会立刻对所有自主招生的大学都提出质疑，随之而来的就是教育部今年收紧了大学的招生自主权。“单单是质疑，而没有理性的讨论或者解决问题的氛围，那大学章程即便制定了，也是放一放再收一收，很难相信能够一以贯之地实行下去。”
按照清华大学的规划——2016年到2020年，基本形成以《清华大学章程》为基础的学校制度体系，同时，按照责权利一致的原则，稳步推进学校及职能部门向院系下放权力，形成教授主导，院系自主的治理模式。
清华大学在规划中详细解释了为何“仓促出台《大学章程》在目前的环境和条件下不够成熟”。这主要是因为“我国当前处于持续快速发展时期和加快完善中国社会主义制度的阶段，国家和高等教育领域都处于全面深化改革之中，大学的管理体制和运行机制有待实践探索，各方面关系正在深刻调整，章程作为学校‘基本法’的制订时机尚未完全成熟，很难在校内外形成广泛共识。”
要制定，并且能够实行大学章程，需要讨论理清的关系实在太多。一位学者说：“比如大学的内部机构设置、项目支出甚至课程的设置和讲授方面，行政部门应该管多少，都是需要讨论的。再比如，招生和学科设置究竟是学校还是主管部门确定？但是招生数量涉及到政府经费的划拨，政府不可能不干预招生规模和学制的设定。从某种意义上说，这也是大学利益和公众利益的协调问题。”
其中还有高校本身治理结构中的权力关系的平衡。比如学术权力与行政权力的冲突与协调贯穿大学整个发展过程，但在学校内部管理体制还不够完善的情况下，大学章程作为校内“宪法”要平衡好党委领导权、校长行政权、教授学术权、师生民主监督权，实现多种权力的有效、有序运行，还有一定的难度。
关系尚未理清，大学面对“下放”自主权疑虑重重
虽然教育部多次表示，大学章程是各高校自主办学的依据，但高校面对大学章程制定的要求却疑虑重重。
很多学校认为，在现在政策环境和外界条件都不明确的情况下，大学章程做了也是白做。其中一个理由就是“大学章程本身是确保大学自主办学的基本‘宪法’，但每个学校都有自己的时间表，现在行政部门说提速就提速，这难道就体现了大学自主权吗？”
也正是因此，在教育部举行的关于推进大学章程制定的研讨会上，有学校直截了当地提出：“既然连时间都由主管部门定，那干脆给所有学校统一的模板，学校按照模板填好再上交好了。”
按照规定，大学章程必须阐释清楚“举办者”和学校之间各自的权利和义务。但是，不少上缴章程的学校，对这一点都避而不谈。
因为中国大学，尤其是好大学的“举办者”几乎都是国家。也正是因为这一点，“中国的大学一直是按照文件办学，很多事是按照行政指令来的，现在一下子要大学明确提出自己和政府的权力和义务，这让学校很为难。”一位参与制定章程的学者这样告诉记者。
事实上，在大学章程制订过程中，有高校在“举办人”的义务和权利中列出不少条款，对“举办人”的义务提了不少要求。但针对这一点，有关部门的负责人直言：“写太多了。”
“其实，教育部也希望能够给大学更多的自主权，教育部领导在多种场合表示，大学现在自主权还太少，教育部应该放权”，某高校的一位负责人告诉记者：“但关键是，毕竟教育部还是掌握着很多的资源，如果大学章程在执行的过程中，与教育部的司局之间产生利益冲突，大学该如何处理，教育部又以什么立场来解决这样的冲突呢？”
比如，现在高等教育的拨款有不少都是专项经费，根据项目投入，如果大学章程规定所有的经费投入由学校自行安排，根据学校的发展进行分配，那这该如何与主管部门对接呢？
“在所有资源都是由政府分配——大到办学投入，小到专业设置，都由教育部管，而且这一现状没有任何改变的情况下，谈如何明确政府和学校之间权力的分界，实在是有点难”。
“大学和政府的关系，不应该由学校自己列，而应该由国务院或者更高级别的国家会议上确定，”对于如何理清大学和举办人之间的关系，北京某985高校有关负责人这样说：“毕竟现在中国的大学基本上都是公办，世界上也没有哪个政府是只投入，而不管投入如何用于大学发展的。在大学和政府的关系上，大学自己说了不算。”
虽然困难重重，毕竟有所推进
虽然困难重重，但不少高校对大学章程制定本身评价非常积极。
事实上，至少在过去两年中，全社会对大学章程的知晓率和关注度都有很大提高。
据悉，近日教育部组织人到各部属高校调研“负面清单”，希望能够通过建立高等教育领域的“负面清单”，明确哪些事是高校不能做的，除此以外都由高校自主决定，通过这样的方式，来配合大学章程的出台。
相对来说，沪上的高校显得乐观而且务实。上海交通大学的大学章程就在“举办人”义务方面进行了积极的“讨价还价”，现在获得了和地方政府协商的权力。
“我们提了不少诉求，有被驳回，也有通过的。但，大学追求自主办学的过程一定是缓慢进展的。”上海交通大学法规处负责人杨颉教授称：“所谓依法治校，不仅仅是追求法律的完善，更是要尊重法律的权威，不能因为认为这个法律的条文不合理就不执行，至少可以建议修改。”
在复旦大学相关负责人眼里，“不管大学章程如何，我们在制定时，全校上下讨论了一次又一次，至少可以在校内逐步达成共识，厘清办学逻辑。也可以共同厘清大学相关利益方的诉求，最主要是可以厘清政府和学校、学校内部行政和学术，以及学校和社会等方面的关系。”
这位相关负责人称，大学章程作为大学宪章，要厘清各种关系，没有两三年时间是无法梳理清楚、并且在校内达成共识的。而且也绝不可能是一个章程出来，大学的运行方式就彻底改变。一定是边做边达成共识，再一边修订章程的过程。
杨颉说：“虽然现在还有很多不完美，而且只能在有限的范围内探索，但不管怎么样，已经是前进了一大步。”
【相关链接1】 中国大学的法制建设进程
从2010年开始，中国高等教育进入一个相对法制化的时期，这也标志着中国大学治理模式逐渐成形。
大学治理过程是否科学是大学治理结构完善的标志之一。
2013年，教育部报请对《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》四部教育法律修订草案公开征求意见。
2013年，教育部发布了《关于推进试点学院改革的指导意见》、《高等学校学术委员会规程（征求意见稿）》（2013年发布）。
此前还发布了《高等学校章程制定暂行办法》（2012年实施）、《学校教职工代表大会规定》（2012年实施）、《全面推进依法治校实施纲要》（2012年文件）、《高等学校信息公开办法》（2010年实施）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年修订）等。
【相关链接2】
美国大学章程
美国的大学章程从其构成来看，一般可分为单一型章程和复合型章程：前者是指由大学权力机构制定的统一的总纲领以统领整个大学事务。如密歇根州立大学和纽约州立大学的章程为单一型章程。后者一般由特许状（Charter）和较细化的内部章程（Bylaw）构成。如康奈尔大学、耶鲁大学和麻省理工学院的章程。
美国公立大学章程与私立大学章程，有许多相似的地方，一般都规定了大学的办学目的、培养目标、大学的内部管理体制、与大学相关的各种利益主体的权利义务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项。但是，基于公立大学和私立大学性质的不同，两者对某些问题的规定也不尽相同。
美国公立大学章程的法律渊源一般为州宪法，且州政府对于州立大学有一定的控制力和影响力，因此州立大学董事会中的部分成员由州政府任命或者是通过州的人民选举产生，代表政府权益的董事在董事会中占有重要席位，州长、副州长、议会议长等往往是担任当然董事。
例如，加州大学董事会共有7名当然董事，他们是：州长、副州长、众议会议长、公共教学部学监、加州大学校友协会主席和副主席、加州大学校长。密歇根州立大学章程规定其董事会成员由密歇根州人民选举产生，他们对本州人民负责，根据本州宪法自主管理学校。
公立大学的董事会因受州政府的影响较大，因此相对于私立大学董事会所承担的责任较轻，其权利也较小，章程更多地是规定董事会的义务，把州政府的意愿渗透其中。如密歇根州立大学董事会的使命是让学校提供农业、工业及其它课程的通识和实践教育，为学生的生活和职业追求做准备，为密歇根州、国家以至整个世界的发展做出贡献。
大多数私立大学遵循自我调节的原则选拔董事会成员，即由现董事会成员推举选拔未来的董事会成员，候选人一般由非政府官员的校外人士组成。联邦政府虽然以间接方式为私立大学提供一定的经费，但是没有权力直接干预学校的内部活动，并不能委派任何人参与学校的管理。当然，这并不是绝对的，如耶鲁大学仍然为州政府官员保留着有投票权的当然董事席位。
从美国大学章程的历史发展和法律渊源上分析，无论是公立大学章程还是私立大学章程都法律特征明显。
美国大学章程起源于英国王室颁发的特许状，特许状体现的是政府和公共团体之间的一种契约关系。任何单一大学的建立，或者高等教育的崛起与振兴都是在先通过生成法律的前提下诞生的。章程的制定机关一般为州一级的议会，但是其制定不会脱离于联邦的法律规定。如1862年通过的联邦法律《莫里尔法案》，经历了四年半的立法过程受益于此的著名大学如加利福尼亚大学、伊利诺大学、康奈尔大学、威斯康辛大学。麻省理工学院等，均在各自的大学章程中自然而然地在法律性上追根溯源到这里。
1819年“达特茅斯学院案”的裁决，是美国高等教育史上体现大学章程法律地位的著名案例。该诉讼案起因于学院内部管理问题，后来发展成围绕达特茅斯学院“公立”与“私立”的问题而分成了两个行政系统。
大学章程修订也很频繁。密歇根州立大学的章程自1965年12月16日生效以来就修订过8次。康奈尔大学的章程最新版本是2008年5月24日生效的，距上次修订章程的时间（2007年1月27日）仅隔了一年零四个月。
英国大学章程
在英国高等教育治理制度中，大学章程起着核心作用。英国大学章程是高等教育治理制度的重要组成部分，通常指由大学理事会（Council）依据特许状制定，经过枢密院批准的有关学校内部治理机构设置、职责划分、相互关系、重要治理条例等基本问题的规范性文件，也有部分大学章程是大学根据国会法案制定的。
概括而言，英国大学章程规约的治理结构包括社会参与的发展决策机制、校长负责的行政执行机构、保障充分的学术自由机制、监管分离的财务安全机制、程序公平的人事管理机制。
大学章程规定了政府如何介入、在什么范围和多大程度上介入大学治理，规定了社会有责任参与、在什么范围和多大程度上参与大学治理，大学如何在适应社会发展要求和保持大学自治、学术自由中间取得平衡。
英国大学章程的治理意义包括如下几个特点：第一，决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调，与英国国家政治体制有同构性，以校长等高级行政管理人员为核心实现三权相互协调沟通；第二，任命校长作为首席执行官管理公共经费，提高大学的管理效能；第三，尊重大学自治组织地位，赋与高等学校充分的办学自主权；第四，学术权力和行政权力既适度分离又相互交融，学术事务管理相对独立，学术权力得到充分尊重；第五，充分发扬民主，以委员会为核心集体参与、集体决策，强调权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力；第六，制度完善，重要管理事项有法可依、有章可循；第七，把学生看作最重要的利益相关者，充分尊重学生权力，在各种委员会中设立学生代表。
文章来源：文汇报
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